条例、规定和办法写作的几个问题

条例规定和办法属于法规体公文，是法规体公文家族中很重要而且实用性很强的文书种类，在机关和企事业单位的公务活动中占据着非常重要的位置。在实际写作中，这三个文种的基本结构比较简单，具有相同的结构模式，容易把握；但在每一个文种的具体写法和使用上却有着很大的特殊性。正确把握这种特殊性，是其能否发挥应有效用的关键。

一、关于文种归属问题

●“条例”、“规定”是党的机关公文的主要文种。《中国共产党机关公文处理条例》第二章规定，“条例”用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度； “规定”用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。
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●“条例”、“规定”和“办法”又是国家行政法规、地方性法规的主要形式。但在《国家行政机关公文处理办法》中，却没有将其列为公文文种，只是在实践中被广泛运用。就一般而言，对某一方面的行政工作作出比较全面、系统的规定，称为“条例”；对某一方面的行政工作作出部分的规定，称为“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称为“办法”。国家行政法规的制发主体是国家最高行政机关——国务院；地方性法规的制发主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会和省、自治区人民政府所在地的城市、经国务院批准的较大城市以及计划单列市的人民代表大会及其常委会。
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0 j- h1 j+ c2 |' h# B●“规定”、“办法”也是“部门规章”（即国务院各部门规章）和政府规章（即地方人民政府规章）的主要形式。
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●一些地区、部门根据上述法规、规章而制定的不属于法规、规章（因为法规、规章的制定者有着严格的限制）的“类规章性文件”，有时也使用“规定”与“办法”（它较多的是使用实施细则、规则、规程等）。

二、关于结构模式问题

% O* ?- l' V0 h: p8 k) a( S& G9 y “条例”、“规定”和“办法”的内容结构一般由以下几个部分组成：
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: `/ n( s0 h# Y（一）标题。一般由两大要素组成，一是“内容”，如“××市城市绿化”、“××省电子政务管理”、“××地区引滦工程管理”、“天津港保税区外商投资企业审批和登记”、“中国共产党纪律处分”等；二是“文种”，如“条例”、“规定”、“办法”等；属于实施法律性质的法规、规章，在文种前面加“实施”二字，如《中华人民共和国行政法实施条例》；属于暂行性质，在文种前加“暂行”二字，例如《××市铁道口安全管理暂行办法》；属于试行性质的，在文种后加括弧标注“试行”二字，例如《中国共产党党内监督条例（试行）》。
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0 L2 L, `. j: W5 A; X2 v2 v. T0 ]1 S（二）正文。一般有三种写法：

一是“编章条式”的写法。以《中国共产党纪律处分条例》为例，全文分“总则”、“分则”、“附则”三大编，编下设章（共十五章），章下设条（总计一百七十八条）。“总则”部分为一至五章四十四条；“分则”部分 为六至十五章，包括四十五至一百七十四条；“附则”部分包括一百七十五至一百七十八条。这一条例所以采用这种大编章的结构形式，显然是由它所包含的复杂、浩大的容量所决定的。

3 w& h# U* U+ M, Z. h' \, n二是“章条款式”的写法。容量比前例稍少一些的法规、规章，一般是采用全篇分作几章的形式，第一章为“总则”，最后一章为“附则”，中间若干章属于“分则”的内容。如《中国共产党党内监督条例（试行）》即是。

7 `! G9 V" @; V. T9 h三是“条项贯通式”的写法。内容比较简单的规章，以及一些机关、企事业单位的管理制度多采用这种写法。它的写作特点是：全文既无独立的开端，也无单独的结尾，而是由若干条条并列成文。如《天津港保税区外商投资企业审批和登记规定》即是。

四是“撮要分条式”的写法。这也是一些规章、制度比较通常采用的结构形式。如下文：
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+ N! H3 o* ?# J" Z! d. r9 Q国务院关于严禁淫秽物品的规定
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# _& K* P/ O; m- F$ h淫秽物品毒害人们的思想，诱发犯罪，危害极大。为了保护广大人民特别是青少年的身心健康，维护社会治安，保证现代化建设的顺利进行，对各种淫秽物品必须严格查禁。为此，作如下规定：

* L8 Y) E, h8 e: r( e& x5 R" j( ?一、对各种淫秽物品，不论是否以营利为目的，都必须严格禁止进口、制作（包括复制）、贩卖和传播。

9 {' ?/ f; e  \3 Q  Q  e7 R. k: z二、查禁淫秽物品的范围是：……
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6 Q; s5 p) ]6 S8 _  E% \& i6 L三、查禁淫秽物品的工作，既要坚决、认真，又不要扩大范围。……
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四、海关要加强进出口环节的查禁工作。
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（五至十条，略）

9 k8 J3 [7 y1 i  u% [. R3 z十一、本规定的实施办法，分别由公安部……制定。

* X7 o1 Y* }  I! p% D: ]/ t十二、本规定自发布之日起施行。
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" G- Z; @  t% O例文采用的是“撮要分条”的结构形式。开头属“撮要”，由三句话组成，前两句表明制发本规定的依据和目的，第三句用强调性惯用语“为此”表示对上文进行归纳性的综述，于下文进行承继性的概括，过渡到主体部分，即规定事项的说明。主体部分采用“分条”的形式，规定事项共写了10条：一、二条说明严禁的范围，三至八条交代查禁时应注意的问题，九、十条是对违犯规定者的处分原则。结尾，包括十一条与十二条，说明实施要求与时间。例文条分缕析，清楚明白，令人一目了然。

三、关于写作要领问题

要写好条例、规定和办法，需要把握以下几点要领：

（一）形式多样，不离其宗

7 P; F+ w- h, Y6 M( i( C从上述所举实例可以看到，法规性文件的外形结构是多种多样的，它可以呈现全文设编、编下有章、章下有条、条下有款的写法，即“编章条款式”；也可以先写一个开头说明制发缘由、目的和依据，然后分条列项讲规定的事项及实施的要求与时间；还可以既无单独的开头，也无独立的结尾，全文由若干条项贯通。

虽然它们的外形结构呈现出多彩多姿的形态，但其内在结构却万变不离其宗。这个“宗”就是“总——分——附”，这就是法规性文件结构的一条内在规律。所谓“总”，即在开端要讲明制订法规的目的、依据与适用范围，它可以是一个“总则”，也可以是一个独立的开头语，还可以是并列的一、二条；所谓“分”，即法规所规定的具体事项内容，它可以是一个由若干章组成的“分则”，也可以是并列的若干章或条文；所谓“附”，即用来明确时效、地效、人效、解释权及未尽事宜的部分，它可以是一个“附则”，也可以是单独的结尾段落，还可以是两三个条文。所以，我们在写作“条例”、“规定”、“办法”时，不论你采用什么结构形式，这个“宗”是万万不可违背的。
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( z% f; e& d8 d: R7 G（二）把握文种，慎用“条例”
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“条例”属于党和国家的法规性文件，是一个高级机关方可使用的文种。它用于调整党和国家生活某一方面的准则，规定有关政治、军事、经济、文化、教育、科技等一些重要事项，明确某一机关、组织的职责、任务和权限，具有很强的权威性。

《中国共产党机关公文处理条例》中，对“条例”的使用者已经做了十分严格的限定，应是“党的中央组织”，因此，除非特殊授权，显然不可使用。

0 S# W- c! K& b9 w2 X3 c. P- D, O“条例”又是国家行政机关的一个主要文种，它的制发者是国务院。“条例”也是地方性法规的一个主要文种，它作为公文，其制发主体基本上是省、自治区、直辖市的人大及其常委会，或省会城市、较大城市、计划单列市的人大及其常委会（发布前，须经省、自治区人大及其常委会批准方可发布施行）。

7 v" g9 R0 b/ l  f" c4 W国务院于1987年4月21日在《行政法规规定程序暂行条例》中明确规定：“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不称‘条例’”。

综观上述，不是任何一级党政机关都可以制发“条例”的，要正确了解这一文种，准确使用“条例”。

2 S& N+ l( f  k: ~7 W- [（三）区别情况，规范行文
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国务院发布的国家行政法规，国务院各部门制定的“部门规章”，地方人民政府制订的“政府规章”，有些也并不使用“公布令”而是用公布性“通知”来颁布，原因就是这些法规、规章具有特定的对象，不需要向社会上普遍告知，而是采用内部行文的方式，故用“通知”作为载体来颁行。

2 y2 E7 [  s. r" R( Q! |/ r* S4 W条例是党的机关公文中的主要文种。《中国共产党机关公文处理条例》第二章规定，“条例”用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。“规定” 用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。“条例”又是国家行政法规、地方性法规的主要形式。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“条例” ；国家行政法规的制发主体是国家最高行政机关——国务院；地方性法规的制发主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和省、自治区人民政府所在的城市、经国务院批准的较大的城市、计划单列市的人民代表大会及其常委会。例如国务院于2003年6月8日公布的《物业管理条例》、2003年8月8日公布的《婚姻登记条例》，均是由国务院总理温家宝签署发布的国家行政法规。又如2001年10月31日天津市人大常委会公布的《天津市人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》2001年12月公布的《天津市见义勇为人员奖励和保护条例》均属地方性法规，公布地方性法规与前述的国家行政法规的发布形式不一样，它不使用“公布令”，而是使用“公告”。
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+ o; w- Q) h. C规定是党的机关公文使用的主要文种，用于对特定范围的工作和事务制定具有约束力的行为规范。同时，它又是国家行政法规、地方性法规、部门规章（即国务院各部门规章）、政府规章（即地方人民政府规章）的主要形式，用于对某一方面的行政工作作部分的规定。“规定”属法规性文件。内部行文时，要以“通知”做“文件头”，按“内部运行的规定”运行。按行文方式的不同，又有三种情况：一是由一级机关直接发布；二是由上级机关授权发布；三是报经上级机关批准发布。向社会上公开发布时，通常使用“公布令”来颁布，一般称为“公开发布的规定”。
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“办法”是对某一方面的具体工作确定其具体处理原则和实施办法，使有关部门在办理中有所遵循的一种公文。“办法”与“条例”、“规定”相比，对象范围要窄，内容非常具体，它往往是实施条例的具体性要求。“办法”与“条例”、“规定”一样同属法规性文件。按其内容的不同，可分为“实施性办法”与“规定性办法”。因此，内部行文时通常使用“通知”做“文件头”来颁行；而当向社会上直接公布时，则往往采取“法随令出”的形式。”。

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（五）发布法规、规章时，文种选用的是“通知”，在标注这份文件的主题词时，除了要标法规、规章的具体名称（如“条例”、“规定”、“办法”）外，是否还要标“通知”？

' h' a# ^$ Z8 ]$ Z2 b不必标“通知”。因为这份文件的实体是被发布的某一具体的法规、规章，而“通知”只是行文程序上的一个载体形式，标出前者的文种名称即可，“通知”完全可以省略。●岳海翔

办法和实施细则有什么区别？有哪些格式？

“办法”是对某一方面的具体工作确定其具体处理原则和实施办法，使有关部门在办理中有所遵循的一种公文。“办法”与“条例”、“规定”相比，对象范围要窄，内容非常具体，它往往是实施条例的具体性要求。“办法”与“条例”、“规定”一样同属法规性文件。按其内容的不同，可分为“实施性办法”与“规定性办法”。因此，内部行文时通常使用“通知”做“文件头”来颁行；而当向社会上直接公布时，则往往采取“法随令出”的形式。”。